本文首先对城市基础设施招投标中联合体共同投标的优势进行了说明，并对相关法律规定进行摘引和简要介绍了现行法律框架下联合体共同投标的法律操作流程，经分析后发现现行法律制度存在立法空白、重复、表述不一致，对联合体成员的资质要求不合国际惯例及不作区分适用连带责任等三大问题，经论证后提出相应的立法建议以完善现行立法。
[关 键 词]  联合体  共同投标  连带责任

城市基础设施包括但不限于诸如城市公共交通设施（包括地上、地下轨道与非轨道交通）、给排水、燃气、能源、机场、大型公益场馆、市政机关办公场所等公共设施，不同于一般建筑工程，有其特殊性：大都涉及社会公共利益、公共安全、投资巨大、对工程期限和质量要求高、“多具有技术密集型的特点，涉及专业较为广泛，建设周期长 ”；建设单位为降低工程风险，常划分标段对外招标，意图引进多个施工主体；资金来源全部或者部分为政府资金；一般建设单位必须通过招投标方式来确定施工人；城市基础设施建设投资的本质为地方财政的一种转移支付行为，故评标时本地优秀企业会适当加分，外地优秀企业处于竞标劣势。正基于上述特殊性，建设单位对投标人要求高，提高了单个投标人（特殊是外地优秀企业）竞标成功的难度。
根据我国招标投标相关法律制度规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标，这就是建筑工程项目联合体共同投标制度。该制度可以实现联合体成员的资源共享、优势互补，增强各方预防、消除或承担施工风险的能力，也增大投标人中标的可能性。但遗憾的是我国目前联合体共同投标法律制度并不完善，并不能充分发挥其制度优势。
一、我国联合体共同投标相关法律规定（按时间先后）援引
《中华人民共和国建筑法》（自1998年3月1日起施行）第二十七条规定，“大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。两个以上不同资质等级的单位实行联合共同承包的，应当按照资质等级低的单位的业务许可范围承揽工程。”
《中华人民共和国招标投标法》（自2000年1月1日起施行）第三十一条规定，“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。”
《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（2001年5月31日起施行）第三十条规定，“两个以上施工企业可以组成一个联合体，签订共同投标协议，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标工程的相应资质条件。相同专业的施工企业组成的联合体，按照资质等级低的施工企业的业务许可范围承揽工程。招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。”
《工程建设项目施工招标投标办法》（该七部委规章自2003年5月1日起施行）第四十二条规定，“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方签订共同投标协议后，不得再以自己名义单独投标，也不得组成新的联合体或参加其他联合体在同一项目中投标。”第四十三条规定，“联合体参加资格预审并获通过的，其组成的任何变化都必须在提交投标文件截止之日前征得招标人的同意。如果变化后的联合体削弱了竞争，含有事先未经过资格预审或者资格预审不合格的法人或者其他组织，或者使联合体的资质降到资格预审文件中规定的最低标准以下，招标人有权拒绝。”第四十四条规定，“联合体各方必须指定牵头人，授权其代表所有联合体成员负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作，并应当向招标人提交由所有联合体成员法定代表人签署的授权书。”第四十五条规定，“联合体投标的，应当以联合体各方或者联合体中牵头人的名义提交投标保证金。以联合体中牵头人名义提交的投标保证金，对联合体各成员具有约束力。”

二、建筑工程项目联合体共同投标的法律流程简介
（一）组成联合体的主体需符合法律强制性要求
根据我国现行法律规定，组成联合体的主体均应具有独立完成项目的资质与能力的两个以上（含两个）法人或者其他组织。在联合体共同投标中选择合作伙伴时，应主要考虑合作伙伴的资质等级及行业属性，主营业务、兼营范围及已完成工程的历史情况，历史投标情况，背景、行业优势，质量认证及各种荣誉、获奖与专利情况等。
（二）签订联合体协议
组成联合体的各方需签订协议以明确约定各方对共同完成招标项目拟承担的工作和责任。笔者认为联合体协议至少应包括如下重要条款：联合体基本信息；连带责任的承诺；联合体的管理；各成员对联合体的授权条款；共同投标协议的有效期；联合体名称和成员数量，牵头人名称和地址，及其他成员名称和地址；各成员有关本次投标的责任分配、投标保证金的分担与标书制作的协助义务，及竞标失败后对竞标成本的分担，各成员未履行相应合同义务，应当承担相应违约责任；如联合体中标，联合体成员有关本项目的责任、双方完成项目的协助义务约定，因成员违约导致招标人追究其他成员方连带责任的，承担责任的成员方可以向其要求追偿（违约成员方应无条件认可），并追究其违约责任。
（三）共同对招标文件对标书形式进行实质响应。
（四）中标后，联合体成员共同与招标人签订项目承包合同，形成《建筑法》所规定的共同承包法律关系。
（五）若有违约情形，招标人可向联合体的各方当事人要求承担连带责任。

三、现有法律制度存在的问题及立法建议
（一）存在问题
1、不同层阶的法律、行政法规和部门规章规定之间存在着空白、重复或表述不一致的问题。
首先，《招标投标法》自2000年1月1日起方施行，确立了联合体共同投标制度，该法属于招标投标领域的一般法；《建筑法》则为建筑领域的一般法，自1998年3月1日就开始施行，其中虽有共同承包的规定（若建筑工程项目以招标形式发包的，联合体中标并与招标人签订合同，形成共同承包关系）也有关于工程招投标的相关规定，但并无联合体共同投标的规定。
其次，不同层阶的立法对相似规定存在重复，其实遵从不同层阶法律规定的适用规则就可以解决问题，无需重复规定。
最后，各不同层阶的立法存在表述不一的问题。如《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》中要求“相同专业的施工企业组成的联合体”，而《招标投标法》则为“同一专业”。
2、对共同体成员资质的要求，与国际惯例不符，不能实现“强强联合”的目的。
根据我国现行法律规定，共同体每一成员均应当具备承担招标工程的相应资质条件，同一专业单位组成的联合体，按照资质等级低成员的资质来确定联合体的资质，根据笔者的理解，实际上就是要求组成联合体的主体均应具有独立完成招标项目的资质与能力。该要求的立法原意是考虑到项目施工的投资大、工期长，施工方违约后按通常合同违约追究责任比较困难，所以要求联合体的组成成员均有独立完成项目的履约能力，这样一旦联合体部分成员有违约情形，招标人可要求任一成员完成全部工程，而不存在资质上的顾虑。
根据《建筑业企业资质管理规定》，我国建筑企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。若是某专业工程项目招标，由施工总承包一级资质的甲与某专业承包二级资质的乙，或由施工总承包二级资质的甲与某专业承包一级资质的乙组成联合体，那么联合体的资质是否均以专业承包资质为准呢？如果均以专业承包资质为准，那么另一主体的其他较高资质岂不无用武之地吗？正如有学者评述，“联合体各方在资格预审中，应当是优势互补的。而我国《招标投标法》对联合体的规定，会导致联合体各方的劣势互补，这样就从根本上消灭了联合体存在的意义和价值” 。故该制度也是产生大量违法转包、挂靠行为的原因之一。
3、不作区分“一刀切”适用连带责任
连带责任作为民事责任的一种，是指根据法律规定或当事人有效约定，两个或两个以上的连带义务人都对不履行义务承担全部责任。根据如上引用法律规定，可知联合体所承担的法律责任为连带责任，该类责任债务人不分主次，直接对整个债务无条件承担责任，一旦联合体部分成员违约的，招标人可既可要求其他成员也可要求违约成员承担继续履行的责任。
若是违约情形为未按期支付保证金、联合体投标人在接到中标通知书后放弃中标项目给招标人造成的损失或对招标人造成其他经济损失的，其他成员承担连带支付保证金和赔偿责任并无不当；问题在于，由于联合体无法人资格，虽以联合体形式共同投标，但是中标后签订合同时应与招标人共同签订合同，并在合同中约定各成员方的分工内容，且考虑到工程施工的特殊性与不同成员的专业特长，各成员组成联合体是为了达到“强弱互补”或“强强联合”，若是一成员违约后，由另一成员代履行其所分工部分工程，则容易造成工程施工安全、质量隐患并破坏国家机关对建筑行业资质管理秩序的后果。
（二）立法建议
1、联合体共同投标制度已经为一般法《招标投标法》规定，作为建筑领域一般法的《建筑法》，应当将联合体共同投标制度纳入从一般法层面规定，因为建筑工程项目联合体共同投标制度并不为纯粹的程序性制度，也包括了建筑工程项目领域的特有的《招标投标法》不能解决的实体性问题。此外，应协调不同层阶立法规定，尽量做到各规定的精神和用语一致，并消除重复规定情形。
2、与国际惯例接轨，放宽对联合体成员资质的要求，以实现真正的“强强联合”的目的。建议规定为：组成联合体成员中至少有一个成员的资质达到完成项目必需的资质，若仅有一个成员达到完成项目所需资质的，则联合体的牵头人为该成员。
3、应对招标人所要求联合体成员承担的违约责任类型来判定是否应当在成员间适用连带责任，故应在联合体共同投标领域建立强制连带责任、可选择连带责任和不得连带责任类型相结合的制度。如法律可明确规定联合体成员就招标人主张的支付保证金和赔偿等情形承担连带责任；对有同等序列资质的联合体成员实行可选择连带责任，由联合体与招标人签订的共同承包合同来予以约定，若无约定的，则不可适用连带责任；招标人因联合体成员违约而主张继续履行的，对非为同等序列资质的联合体成员不得主张连带责任。