[论文摘要]
代建制是对非经营性政府投资项目实施过程的市场化改革，但现阶段存在代建制取费偏低的现象，严重制约了代建制的推广与应用。本文分析了现行代建报酬确定的方法及其缺陷，考虑代建项目的风险问题，对代建费用的确定提出了相关建议。
[关 键 词]  代建制  激励机制

代建制是指政府主管部门对政府投资的基础建设项目，采用委托代理的合同设计方式，将工程组织与建设的全部或部分职能交由通过公开招标选定的工程建设单位完成的政府投资项目管理制度。国务院于2004年7月19日印发《关于投资体制改革的决定》明确：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”从实践看来，代建制对推动政府投资项目管理方式改革，提高政府投资建设项目的建设管理水平和政府投资效益，保证工程质量，规范建筑市场秩序，提高整个社会的投资效益有现实意义。但现阶段存在代建制取费偏低的现象，严重制约了代建制的推广与应用。
一、代建制取费现状
（一）总体情况
根据财政部《基本建设财务管理规定》，建设项目的管理费用都要进入“建设单位管理费”科目。由于目前代建制没有专门列支的科目，故在试点项目中，仍然延续将代建费列入“建设单位管理费”科目。财政部 2002 年 9 月下发的《基本建设财务管理规定》中指出，建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。代理收费标准迄今为止没有统一标准，按照财建（2004）300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法”的意见：“……，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制，……”。由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2％，故导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。
（二）代建制各试点取费情况
现阶段，代建制在贵州、海南、北京、上海等部分省市进行试点推广应用，各试点也实行了代建制的暂行办法(规定),对代建制取费都通过相应的条款进行了规定。
目前主流的做法是，代建人的收益来自代建管理费和项目投资结余奖励，可以概括为S=α+βπ，其中S代表代建人的总收入，α为代建管理费，为代建人的固定收入部分与代建项目的投资额有关，βπ为对代建人的投资差额奖罚部分。β为对代建人的激励强度系数，π为投资的节余额（π＞0）或超支额（π＜0）。
各省市的代建单位收益具体如下表所示：
省市 代建管理费 激励强度系数
  投资节余 投资超支
北京市 招投标确定 不低于30% 100%

浙江省 包括项目前期、实施、验收阶段发生
的管理费用，不包括咨询服务费等 10%-30% 100%
贵州省 财政部《基本建设财务管理规定》 30% 100%
海南省 按照审批后概算总投资中的建筑安装工程、设备费总额的1%-3% 合同约定 100%
山西省 依据规模、范围、内容、深度、时间、
复杂程度和责任风险等因素确定  

重庆市 按照代理合同约定 合同约定 100%
广州市 《建设项目前期工作咨询收费暂行规
定》和《基本建设财务管理规定》 合同约定 合同约定
武汉市 按照建设单位管理费标准 不高于15% 100%
郑州市 按照建设单位管理费标准 50% 100%
厦门市 按照项目的难易程度、委托事项、责
任等确定  
宁波市 招投标确定，但最高不能超过建设单
位提取建设项目管理费后的项目 不高于30% 50%
嘉兴市 财政部《基本建设财务管理规定》 20% 100%
焦作市 按照建设单位管理费标准 不低于30% 100%
扬州市 没有规定 节余在批准概算的2%以内的100%；
节余资金超过2%部分的30% 不突破批准匡算的超支资金，突破批准匡算的超支资金，100%
二、代建制取费存在的问题
从上表可以看出，目前代建制取费主要存在以下几方面问题：
（一）取费没有明确标准
各地的代建制管理办法大部分没有明确代建管理费的具体内容，大部分省市按照《建设单位管理费标准》和《基本建设财务管理规定》中的相关规定执行。而代建费用与建设单位管理费的费用组成并不同。《基本建设财务管理规定》明确规定建设单位管理费不包含从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用和在原单位发工资的工作人员工资、福利及各类保险费(即只有临聘人员的工资在管理费中开支)。而代建费用包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收阶段发生的全部成本、应交的税费和合理的利润。因此建设单位管理费只是项目代建费的一个组成部分，二者并不完全相等。
（二）代建管理费过低，激励强度较低
各省市都提出了代建管理费以相应国家标准为依据。但在实际中，相应的标准往往只是规定了代建管理费的取费上限，却没有明确设置合理的取费下限。这导致在投标过程中存在无序竞争的现象，使代建费不断降低。在理性的代建制市场上，过低的代建收入不利于吸引高素质的项目管理公司的参与，从而不利于代建制市场的培育和代建项目管理水平的提高。并且，由于缺乏完善的担保、保险等相应的配套措施，代建人对项目管理的风险很容易转嫁到委托人。
（三）激励机制不够细致完善，代建人风险过大
大部分省市都规定严格控制投资，并将投资超支的风险全部转给代建人。但代建人的收入仅包括代建费，据测算尚不足以支付管理费的支出，导致责任、风险与收益失衡，很容易出现代建人与业主的利益冲突。
三、代建制取费方法研究
（一）代建制风险问题
代建单位在工程建设前期，由于缺少政府强有力的行政推动，面临着大量房屋拆迁和土地征用难题。同时勘察设计成果的完成度和质量、投标准备时间是否充裕、对项目的整体把握以及代建单位与各参与方、项目周边环境的公共关系等，都将成为代建单位的风险因素。
目前,代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有也无法完全转移而对委托代建持怀疑态度，合作双方这种相反的期望目标对建设工程项目产生不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。
（二）代建制的激励机制
根据委托代理理论，产权所有者将拥有的资产根据预先达成的条件委托给建设、经营者，形成资产的所有权者与建设、经营者的委托代理关系。委托人因拥有剩余索取权并具有监督代理人的积极性，代理人也因其报酬与业绩挂钩而产生积极性,即建立激励约束机制。
完善的激励机制，可以更好地调动项目管理公司提高管理水平的积极性，对于这些奖惩约定，可以在招投标合同中明确说明，并作为选择代建单位的依据，以便更好地提高工程质量、节约造价、降低风险，增加双方的诚信度。
（三）代建制费用的确定
在全面推行代建制的过程中，应对代建服务费采取适当宽松政策，可在政府指导价的引导下由市场主体确定。对代建单位在投标书中详细列示的费用明细及取费依据由评标专家作出专项评审，评审通过后认可试点项目采用的服务价格的确定方式和做法。在掌握一定数据资料的基础上,由行业协会、专家探讨最后由政府加以确定，逐渐形成具有合理比价关系的政府指导价格体系，对代建服务费的最低、最高标准作出详细规定。
笔者建议，代建费从构成上说应包括两个部分: 管理成本和激励费用(利润、风险金)。
1、管理成本的确定
代建项目对管理人员的综合素质要求较高，既要懂技术又要懂管理，既要搞好现场施工管理又要具备良好的沟通能力，因此，管理人员的成本是比较高的，否则难以吸引高素质的人才参加项目管理，不利于工程的建设和投资效益。管理成本是代建人为了实现工程目标而投入的费用，因此，应包括管理人员成本(基本工资、辅助工资、保险及奖励等) 和行政办公开支(办公费、差旅交通费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费等) 。
2、激励费用的确定
（1）利润的确定：政府可以根据代建单位投资控制合理和优化程度给予一定的奖金，以激励代建单位主动根据总投资额和政府投资控制目标，有效地控制工程建设投资于项目实施全过程。在激励机制方面，可以借鉴 PMC 项目管理方式中一些独特的做法，将代建管理费分为固定部分和风险相关部分，即S=F+V，其中F表示代建费的固定部分，V表示代建费的风险相关部分。固定部分通过在合同中设定一些里程碑进度要求，代建人在完成这些里程碑时就可得到相应部分的酬金。
风险相关部分由委托人在合同中给代建人设定一些目标，对每个目标设定一些具体的考核方法，每个目标占有一定百分比。在代建制中，可以设置如下：
①质量25%；②进度20%；③设备性能和适用性20%；④健康安全环境管理20%；⑤可持续发展性15%
(在执行过程中，根据项目的具体情况确定相应的比例)
项目结束时，按上述目标对代建人进行考核，只有通过的部分才能得到这部分的酬金。
（2）代建费中风险金的确定
政府投资代建项目大都事关政府形象和人民群众的切身利益，影响重大，委托人应根据代建人所分担风险的大小给予其一定的风险金，这样代建方才愿意承担建设项目可能产生的风险。对于风险人的建设项目，政府支付的风险金可以增多。若是建设项目实行工程投标担保，设计责任保险，中标的勘察、设计、监理、施工单位向代建单位提供履约保函,政府提供工程款支付担保等一系列工程担保和工程保险制度，政府支付的风险金可以适当减少。
（四）其他建议
解决代建制费用问题还需要考虑以下三个方面:
一是政府和行业协会要广泛宣传，让广大地方政府和业主认识到实施代建制的重要意义，积极给予支持和推广，以给政府投资项目带来效益和效率。
二是代建单位要努力提高对政府投资项目的代建水平，在代建过程中，通过自己的服务，给业主创造良好的经济效益和社会效益，巩固自己的市场地位。
三是代建制发展逐渐规范和成熟以后，政府要将代建制这项制度法制化，以明确代建制的法律地位，促进其更好更快地发展。
四是对于代建取费的标准要随着国家政策方针和市场经济情况进行调整，不断促进代建单位提高自身的管理水平，推动整个行业的更新、发展。
四、结 语
目前代建制在我国尚处于起步阶段，发展较不完善。代建取费方式较多，但总体上费用偏低，致使代建单位不愿投入太多的技术力量，从而影响了代建管理水平，阻碍了代建制的发展。合理的利益分配方案，是激励业主和代建人从集体利益最大化角度选择最优努力水平的重要策略。业主在与代建人签订合同时，应明确收益分配方案，使代建人的收益和工作绩效挂钩，并根据业绩实行奖惩，激发其工作的主动性和积极性。随着代建制的不断推广、相关问题的解决，代建制将会应用于更多的建设项目中，代建制市场发展将不断完善和成熟。